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Opinión

La desregulación del almacenamiento de gas LP

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¿LAS ENORMES TERMINALES DEL GRUPO ZETA Y OTROS “SIEMPRE NO” PRESENTAN CARACTERÍSTICAS MONOPÓLICAS, SÓLO POR SER PRIVADAS? ¿SE ANIMARÁ LA CRE A VOLVER A REGULAR POR COMPLETO A LOS PERMISIONARIOS CONTRA LOS QUE HAYA “RECLAMO”? ¿BASTARÁ UN RECLAMO, VARIOS, MUCHOS, DE QUÉ GRAVEDAD?

Como parte de la Reforma Energética de 2008, el Congreso amplió el objeto de regulación de la Comisión Reguladora de Energía (CRE) para que incluyera no sólo el almacenamiento de gas natural sino los sistemas de almacenamiento de gas en general (incluido el licuado de petróleo, “gas LP”) que se encontraran directamente vinculados a ductos o a terminales de importación o distribución de esos productos. Se consideró en ese entonces que dichas infraestructuras presentaban características monopólicas que ameritaban una regulación económica a cargo de la CRE.
Así, la CRE recibió de la Secretaría de Energía (Sener) los permisos de almacenamiento de gas LP mediante plantas de depósito y de suministro que esa dependencia había otorgado desde los años noventa. Sin esperar a una necesaria modificación al Reglamento de Gas LP que aterrizara los nuevos conceptos legales, la Sener buscó que la CRE acelerara la instrumentación de la reforma. Así, en noviembre de 2009 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la famosa resolución RES/250/2009 para la regulación del almacenamiento de gas LP en condiciones de acceso abierto y no discriminatorio, a través de un requerimiento general a los permisionarios para entregar a la CRE una propuesta de condiciones generales de prestación del servicio, con tarifas máximas, para su aprobación.
Todos los permisionarios fueron omisos por lo que a mediados de 2011 la CRE decidió expedir condiciones generales y tarifas provisionales, para que pudieran prestar el servicio de almacenamiento a terceros, si así lo quisieran. De los 22 permisionarios que quedaron finalmente sujetos a regulación económica, 17 la consintieron pero 5 presentaron demandas de amparo para impugnarla. Las quejosas fueron las empresas del Grupo Zeta, el segundo actor más importante en el mercado oligopólico del gas LP en México, después de Pemex.
Entre las terminales de almacenamiento del Grupo Zeta destacan la de Manzanillo, Colima, que en ese momento ofrecía alrededor de 30% de la capacidad nacional de importación, con un total de 20 esferas, además del proyecto de Ensenada, Baja California. Para nadie es un secreto el enorme poder de mercado del Grupo Zeta en el Occidente de México: de Tijuana y Juárez hasta Guadalajara y Colima.
La estrategia contenciosa del Grupo Zeta no se agotó en los tribunales sino que llegó al grado de ejercer presión política ante la Secretaría de Gobernación, obtener el respaldo de plumas influyentes (ver http://www.sergiosarmiento.com/index.php/columnas/reforma/155-cre-sin-gas), y hasta pasear autotanques durante varios días alrededor de las oficinas de la CRE. Quizá una de las principales motivaciones de esta actitud fue la aversión a la posibilidad de prestar el servicio a los grupos “gaseleperos” antagonistas.
La importancia y trascendencia del asunto justificaron que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ejerciera la facultad de atracción sobre el recurso de revisión en el juicio de amparo presentado por la empresa Zeta Gas del Pacífico, titular del permiso para la terminal de Manzanillo (amparo en revisión 196/2013). Fue hasta agosto de 2013 cuando la Segunda Sala del máximo tribunal resolvió otorgar el amparo, por cuatro votos contra uno. El principal argumento fue que la CRE no tenía atribuciones en ley para obligar a prestar el servicio de almacenamiento a terceros. Lo cierto es que ello debió consignarse en la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, que sí establecía esa obligación para el caso del transporte y la distribución.
Cerrado este capítulo con la sentencia de la Suprema Corte, sólo cuatro meses después se publicó la reforma constitucional en materia energética. En el artículo transitorio décimo del decreto respectivo se estableció el mandato al Congreso para establecer la facultad de la CRE de otorgar permisos para el transporte, almacenamiento y distribución de petróleo, petroquímicos y petrolíferos, y de regular el acceso de terceros a dichos servicios. La mesa parecía puesta para una regulación fuerte, sin precedentes.
Luego, la Ley de Hidrocarburos (LH) de agosto de 2014 reiteró que las actividades reguladas bajo acceso abierto a través de un régimen de permisos serían, entre otras, el transporte, almacenamiento y distribución de petrolíferos, tales como gasolina, diesel, turbosina y gas LP. La LH contiene un conjunto de garantías institucionales y herramientas regulatorias sólidas para que la CRE haga valer el acceso abierto a los servicios regulados: un sistema de “murallas chinas” y separación de actividades; la obligación de publicidad de la capacidad disponible; la necesaria celebración de temporadas abiertas; reglas sobre el mercado secundario de capacidad; reglas sobre las posibles inversiones para la interconexión de usuarios; principios tarifarios basados en costos, y límites severos al autoabastecimiento. Varios de estos conceptos fueron detallados en octubre de aquel año a través del Reglamento de la LH para las actividades del midstream y el downstream. Sin embargo, existía una gran expectativa sobre la regulación específica que expediría la CRE en la materia.
Ya en 2015, el 27 de julio, arrancó la consulta pública del anteproyecto de disposiciones administrativas de carácter general por las que la CRE regularía el acceso abierto al transporte y almacenamiento de petrolíferos y petroquímicos, a través del portal de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria. La consulta fue relativamente nutrida, con comentarios de Pemex, Exxon Mobil, Shell, BP, Vopak, Sempra, Monterra, Oxxo, Gasoductos de Chihuahua, un par de despachos jurídicos y la Comisión Federal de Competencia Económica. De cualquier manera, se hubiera esperado y deseado una participación más activa de las empresas del gas LP.
En el proceso llamó la atención que la primera versión del anteproyecto proponía una regulación idéntica para el transporte y el almacenamiento, pero la segunda versión planteó una relativa desregulación del almacenamiento, excepto el realizado por Pemex. La intención evidente era promover el desarrollo de infraestructura privada, sobre todo para facilitar la logística en la apertura de los mercados de otros combustibles como la gasolina y el diesel. Sin embargo, el almacenamiento de gas LP también se vería beneficiado de esta desregulación.
El instrumento regulatorio definitivo fue publicado en el DOF el 12 de enero de 2016. La desregulación asimétrica del almacenamiento consiste en que los permisionarios privados podrán contratar libremente simplemente bajo principios de acceso abierto pero sin que los términos y condiciones de prestación del servicio tengan que ser aprobados por la CRE; sus tarifas serán libres; no aplicarán las reglas sobre uso de la capacidad, y no tendrán que publicar tanta información en sus boletines electrónicos. El almacenamiento privado de petrolíferos se mantendrá bajo esta regulación ligera salvo que el servicio se preste de manera predominante en cierta área de influencia; resulte imprescindible para el desarrollo de los mercados de comercialización, distribución y expendio al público, y exista reclamo de usuarios sobre la negación del servicio, que acrediten la afectación.
Por lo pronto, 16 terminales con las que Pemex almacena gas LP quedaron con regulación integral, y 29 terminales privadas fueron desreguladas. Pero entonces, ¿de verdad hay un poder dominante de Pemex en este mercado en concreto que amerite un tratamiento diferenciado? ¿Las enormes terminales del Grupo Zeta y otros “siempre no” presentan características monopólicas, solamente por ser privadas? ¿Se animará la CRE a volver a regular por completo a los permisionarios contra los que haya “reclamo”? ¿Bastará un reclamo, varios, muchos, de qué gravedad?
Se ha extrañado un debate vigoroso sobre el mercado del gas LP en las discusiones sobre la reforma energética y su implementación. Esperemos entonces que estas medidas, que se observan positivas para los mercados de petrolíferos en general, no resulten contraproducentes para el del gas LP, donde Pemex es poderoso, y otros… también.

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SOBRE EL AUTOR:

Es miembro del despacho de abogados Cacheaux, Cavazos & Newton. Fue Asesor General de la Comisión Reguladora de Energía (CRE) de 2009 a 2012. Antes trabajó en la oficina del Asesor Jurídico del Presidente de México de 2005 a 2009. Es Licenciado en Derecho del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y tiene Maestría en Derechos Fundamentales por la Universidad Carlos III de Madrid, España. También tiene una Maestría en Leyes (LL.M.) por la Universidad de Texas en Austin, con especialidad en Legislación Energética.

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